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李周:鄉村生態宜居水平提升策略研究
2019年08月09日 09:39 來源:《學習與探索》2019年第7期 作者:李周 字號

內容摘要:

關鍵詞:

作者簡介:

 

  李 周 1952年生,上海人,中國社會科學院農村發展研究所研究員,中國社會科學院研究生院教授、博士生導師。1994年被中國社會科學院評為有突出貢獻的中青年專家,同年享受國務院政府特殊津貼,2017年被中國社會科學院聘為“登峰戰略”資深學科帶頭人。兼任中國生態經濟學會常務副理事長,中國“人與生物圈”國家委員會委員。曾任中國社會科學院農村發展研究所所長。主要從事農業經濟和生態經濟研究。在《中國社會科學》《經濟研究》《管理世界》《香港社會科學學報》《中國農村經濟》《中國農村觀察》《美國經濟評論》《牛津經濟政策評論》等報刊發表學術論文400余篇,其中英文30篇。在本刊發表的論文有:《鄉村生態宜居水平提升策略研究》(2019年第7期)。

  摘 要:生態宜居是社會經濟發展到一定水平后的新需求。建設生態宜居鄉村需要生產、生活和生態協同聯動。其中生產層面的工作是通過改革、創新和發展,使生產同補貼、資源和農用化學品脫鉤;生活層面的工作是弘揚生態文化,加快鄉村綠化和建設美麗鄉村;生態層面的工作是加強生態系統?;?,擴大綠色生態空間和提高山水林田湖草系統的完整性;管理層面的工作是做好鄉村生態宜居規劃,完善生態系統管護體系和發揮社區和村民的作用。政府主導是建設生態宜居鄉村必不可少的一步,而社區主導和市場主導是必不可少的轉型。生態補償實施要以規范標準、廓清主體、拓展資金來源和創新補償方式為保障。

  關鍵詞:美麗鄉村;生態宜居;協同聯動;生態補償

  基金項目:國家社會科學基金重點項目“加快建設農業廢棄物資源化利用政策研究”(17AZD012);中國社會科學院創新工程項目“農業農村綠色發展理論與政策研究”(2018NFSA01)

  在歷史長河中,人類面對的主要問題是總供給不足,關注的是怎么把資源變成產品,把森林、草地、濕地甚至荒漠變成耕地和城市。耕地和城市這兩個人工生態系統的形成,極大地提高了勞動生產率,并改變了人口的地域分布;極大地提高了人類的生活水平,并改變了人類所需物質產品的來源。從世界范圍看,20世紀30年代開始出現產能過剩的現象,近些年我國也出現了產能過剩問題。這是我國經濟發展中的一個轉折點。轉折點之前的主要任務是增加總供給的數量,轉折點之后的主要任務是提高總供給的質量。我國目前還存在絕對貧困問題,但這并不影響我們做出我國出現這個轉折點的判斷。

  最近40年,我國的供給結構和消費結構都發生了顯著變化。從供給結構看,已由產品份額極大(一二產業產值份額為75.7%)的供給結構演替為服務份額更大(第三產業份額為51.6%)的供給結構,并從重視服務部門的服務拓展到重視生態系統的服務。從食物消費看,已由吃飽、吃好拓展到吃健康;收入水平的提高和閑暇時間的增多引發了生態游等新消費。人們的認知也伴隨著這種變化不斷深化。在我國,至少到20世紀50年代,主流觀點仍然認為濕地是“地球之癌”,應通過治理把它變成建設用地(比如上海浦東)和耕地(比如黑龍江墾區);現在大多數人都認識到濕地是“地球之腎”,應對它采取?;ず突指創朧?。先做這個鋪墊是為了說明,生態宜居的提出實際上是水到渠成的事情。

  一 建設生態宜居的美麗鄉村的含義

  黨的十七大首次把“生態文明”的概念和“建設生態文明,基本形成節約能源資源和?;ど肪車牟到峁?、增長方式、消費模式”寫入報告。黨的十八大提出經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設“五位一體”,并強化了生態文明建設的作用。黨的十九大把社會主義現代化奮斗目標從“富強、民主、文明、和諧”拓展為“富強、民主、文明、和諧、美麗”,增加了“美麗”二字。

  黨的十八大首次提出“建設美麗中國”的概念。美麗鄉村建設是美麗中國建設的重要內容。建設生態宜居的美麗鄉村,推動物質財富與生態財富共同增長、農村生態質量與農民生活質量同步提高,是建設美麗中國的重要任務。在鄉村振興戰略中又明確提出生態宜居的要求。生態宜居的提出使美麗鄉村建設的內容更加具體,更加具有可操作性。

  生態宜居是我國社會經濟發展到一定水平后的新追求。在溫飽問題尚未解決的欠發達階段,不大可能出現重視生態的意識和?;ど男卸?。筆者做國家退耕還林工程中期評估時發現,內蒙古、寧夏的退耕面積很大,承包地面積卻變化很小。經調查,這些退耕地是實行家庭聯產承包責任制后農戶各自開墾出來的。后來在山區農村所做的調查發現,這種情況具有一般性。在那個時期,農村發展鄉鎮工業是不惜以犧牲生態和環境為代價的。

  農民富裕起來以后,會有把房子蓋大蓋好、把生活設施配齊配優的內在動力,卻不一定有不亂扔垃圾、不亂倒臟水、不亂堆雜物、不亂蓋房屋的內在動力。為解決由此造成的臟亂差問題,我國在十多年前就提出了村容整潔的目標。如果說村容整潔是20世紀30年代倡導個人行為規范的新生活運動的升級版,那么生態宜居就是倡導社區行為規范的新農村建設的升級版,因為它把個人行為規范、社區行為規范拓展到了社會行為規范。

  生態宜居是一個新概念。它的含義會因思維視角的不同而有所不同。按照常規思維,生態宜居建設是所有鄉村都要開展的旨在減輕生態系統壓力,增加生態系統服務能力,促進經濟系統擴大再生產與生態系統擴大再生產相融合的各種活動;按照底線思維,它是尚未達到生態宜居水平的社區為達到生態宜居水平而開展的上述活動;按照動態思維,它是將生活宜居階段提升到生態宜居階段,將低層次的生態宜居階段提升到高層次的生態宜居階段。按照上述邏輯,建設生態宜居的鄉村,需要生產、生活和生態協同聯動。

  1.生產領域要做的工作

  第一,通過市場取向的改革,實現生產與補貼脫鉤。消除要素價格和產品價格扭曲導致的農用化學品投入和邊際土地利用。

  第二,通過各種類型的創新,實現生產與資源脫鉤。所謂各種類型包括技術創新、制度創新、組織創新和生態創新,全方位地提高全要素生產率,逐步完成由依靠增加資源的要素驅動型農業到依靠改進技術、制度、組織和生態的全要素驅動型農業的轉型。

  第三,通過綠色農業的發展,實現生產與農用化學品脫鉤。(1)用綠肥和商品有機肥替代化肥,推廣綠色防控,解決化學農藥過量使用問題。(2)構建種養加相融合的生態產業體系,解決規?;笄菅澄廴疚侍?。在現實中,環保部門要求規?;吵∫閱┒酥衛淼姆絞醬硇笄莘啾?,但這些裝置大多沒有正常運行。究其原因,主要是養殖場的規模經濟大大低于畜禽糞便處理的規模經濟。適宜的做法是在農區設置生態養殖園區,把養殖企業集中起來,養殖企業不直接處理糞便,而是把它們作為原料運到有機肥廠;建設一個有機肥廠,由它處理所有養殖場的畜禽排泄物,為養殖場提供能源,為周邊農田提供袋裝有機肥,使有機肥使用同化肥一樣便利;建設一個屠宰加工廠,它除了生產主產品外,還利用屠宰和加工剩余物生產飼料,提供給養殖??;完成末端治理到清潔生產的轉型。(3)發展生態農業、生態旅游、生態康養等綠色產業,以產業生態化和生態產業化的方式改善鄉村生態宜居水平。

  2.生活領域要做的工作

  第一,弘揚鄉村生態文化??菇逃?、培訓和交流,增強農村居民的綠色發展理念,引導村民主動參與生態建設和環境?;?。

  第二,加快鄉村綠化建設。把村旁、宅旁、路旁、水旁作為重點,構建綠色通道、綠色水廊、綠色基地、綠色村莊,形成點、線、面相結合的村莊綠化格局。

  第三,推進美麗鄉村建設。使農村呈現環境優美、河溪清澈、空氣潔凈的田園風光,全面提升鄉村生態宜居水平,滿足農民日益增長的美好生活的新訴求。

  3.拓寬生態領域要做的工作

  第一,加強生態系統?;?。嚴格?;は绱宓匭蔚孛?,維護鄉村自然生態系統。例如,制止填塘造地等行為,?;に?、庫塘、溝渠等小微濕地,提高河道生態功能。

  第二,擴大綠色生態空間。做好山區宜林荒山造林、礦區生態修復、平原綠色廊道建設,構建以景觀綠帶為支撐、綠色廊道為骨架的互聯互通的綠色生態體系,提升生態景觀。

  第三,提高生態和資源承載力。加強森林撫育,濕地、草原?;び牖指?,荒漠化土地治理,提升生態系統的災害防控能力。

  第四,提高山水林田湖草系統的完整性。實施河湖水系連通工程,開展農村河塘、溝渠清淤整治。強化森林資源?;ず土值賾猛竟苤?,實施造林綠化與退耕還林、森林質量提升、濕地?;び牖指?、生物多樣性?;さ戎卮蠊こ?。健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度。

  4.管理領域要做的工作

  第一,做好鄉村生態宜居規劃。以編制鄉村發展規劃為領引,統籌產業集聚區、生活居住區、生態?;で瓤占洳季?。(1)農村工業向園區集中。發展產業集群,帶動工業轉型升級,提高土地利用集約化水平,促進生產空間集約高效。(2)農業向規模經營集中。結合土地復墾整理、農田水利建設、高標準農田建設,形成“田成方、林成網、渠相通、路相連”的田園化格局。(3)農民向社區集中。引導農民向基礎設施配套、生態環境優美、服務功能齊全的社區集中,提高農民的生活質量、幸福指數。同時,做好生態?;び虢ㄉ櫳?、綠色空間結構規劃與控制性法規的對接。

  第二,完善生態系統管護體系。以人與自然和諧共生和山水林田湖草是一個生命共同體等理念,根據各類標準和規范做好生態用地的空間布局,宜林則林,宜濕則濕,宜草則草,提升生態系統的整體性、連通性、多樣性和穩定性,形成成片連網、互聯互通的綠色空間。

  第三,發揮社區和村民的作用。(1)完善村民參與制度,切實保障村民的知情權、決策權和監督權。(2)尊重鄉土文化和風俗習慣。(3)以村民喜聞樂見的形式,讓村民詳細了解鄉村生態宜居建設的內容、標準、做法和應承擔的義務。(4)加強教育培訓,增強村民參加鄉村生態宜居建設的能力。(5)強化生態?;び虢ㄉ瓚栽黽優┟窬鴕島褪杖氳淖饔?。

  二 提高鄉村生態宜居水平的政府行動

  1.農村人居環境整治三年行動方案

  為實施鄉村振興戰略,提高鄉村綠色發展水平,讓鄉村變得更加美麗、更加宜居,中辦、國辦聯合印發了《農村人居環境整治三年行動方案》。該方案提出,到2020年,農村人居環境明顯改善,村莊環境基本干凈整潔有序,村民環境與健康意識普遍增強。具體目標是:第一,東部地區農村生活垃圾,戶用廁所無害化改造和糞污資源化利用基本完成,生活污水治理率明顯提高;中西部地區村莊生活垃圾治理率90%,衛生廁所普及率85%,生活污水排放得到管控;欠發達地區的人居環境達到干凈整潔的基本要求。第二,開展河湖水系連通和農村河塘清淤整治,2018年6月底前全面建立河長制、湖長制。第三,開展國土綠化行動。2020年森林覆蓋率達到23.04%、2035年達到26%、本世紀中葉達到世界平均水平。

  具體舉措是:一是山水林田湖草作為一個生命共同體進行統一?;?、統一修復。二是科學劃定江河湖海限捕、禁捕區域,健全水生生態?;ば薷粗貧?。三是推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理。四是天然林全部納入?;し段?。繼續實施三北防護林體系等林業重點工程。五是發展生態農業。實現投入減量化、生產清潔化、廢棄物資源化、產業生態化。六是湖庫周邊、江河源頭、飲用水水源等重要的水環境功能區和水環境敏感區域,發展有機農業,實現水質?;ず團┮堤嶂?、農民增收相統一。七是擴大華北地下水超采區綜合治理范圍。推進重金屬污染耕地防控和修復,開展土壤污染治理與修復技術應用試點,加大東北黑土地?;ちΧ?。八是改變由財政單一投入治理耕地污染的局面。設立由政府財政資金和社會資金共同組成的耕地修復基金,并設置適應耕地修復治理項目周期長特點的利率和貸款期限。

  2.實施鄉村綠化美化工程,助力國家鄉村振興戰略

  國家林業局制定的“實施鄉村綠化美化工程,助力國家鄉村振興戰略”規劃中,2020年全國鄉村綠化覆蓋率為30%,2035年為38%,本世紀中葉為43%。全面建成生態和諧、產業發展、鄉風文明、生活富裕、各具特色的生態宜居鄉村。鄉村綠化美化將以行政村為單位,先易后難,分步實施。為了提高鄉村生態宜居水平,夯實農業農村生態基礎,國家林業局正在編制《全國鄉村綠化規劃(2018—2025年)》和《鄉村綠化美化工程實施方案》。

  三 建設生態宜居的美麗鄉村的策略

  1.鄉村生態宜居中存在的問題

  隨著收入和生活水平的提高,村民對良好環境的期待越來越高。由于農村污染治理的提升趕不上農民對環境質量要求的提升,農民的抱怨變得越來越多。毋庸諱言,我國鄉村還存在諸多生態與環境問題,具體包括:山水林田湖草生態系統穩定性較差,生態服務產品綜合供給能力偏弱,生態?;ず徒ㄉ枳式鶩度氬蛔?,村民的主體作用發揮不夠,生態宜居系統協同意識不強、協同機制不完備、應用推廣體系不健全等。

  2.生態宜居建設的策略

  我國鄉村的生態與環境問題是多年累積起來的,不可能一蹴而就。建設生態宜居的鄉村應該采取循序漸進、積小勝于大勝的策略。(1)生態宜居建設應循序漸進。從試點經由推廣走向普及,試點的核心是凝練出可復制性好的模式和有效的管理體制機制,加快推廣過程。(2)生態宜居建設措施應循序漸進。從無到有,從有到優,例如,農村生活垃圾,可以從焚燒開始,經由填埋,達到分類處理階段,起點低一點沒有關系,重要的是加快遞進速度。(3)主導方變化應循序漸進。在生態宜居建設過程中,政府主導是必不可少的一步,向社區主導和市場主導是必不可少的轉型。(4)生態補償實施要循序漸進。一是拓寬資金來源,從單一的政府生態補償拓展為多元化生態補償;二是調整補償對象,從瞄準地區,經由瞄準受影響資源轉為瞄準貢獻者;三是補償與績效掛鉤,將基于土地面積的生態補償轉換為基于生態服務增量的生態補償;四是改進生態服務定價方法,將行政性的生態補償轉換為市場化的生態補償,推進生態資源有償使用。

  3.生態宜居建設信息平臺

  農村環境?;ず蛻ㄉ櫳畔⒓笆備?,是系統把握鄉村生態宜居建設的基礎性工作。為了做好這項工作,生態環境管理部門除了繼續開展現有農村環境信息采集活動外,要做一個以村為單元、能反映全國和地區總體情況的樣本框,選入樣本框的村莊都成立由3~5人組成的生態環境狀況評價小組,并對他們進行培訓,使他們能夠應用簡易的評價工具對村莊的生態環境狀況作出評價;并通過手機和APP,將評價信息上傳至生態環境信息平臺,實現具有統計學意義的環境信息的及時更新。村社的農民參與監測,方能使生態系統服務由一個抽象的科學理念轉化為具體的生活常識;村社農民參與監測,包括糧食產量質量監測、水量水質監測、土壤監測、面源污染監測等,確定生態補償標準才會有堅實的數據基??;村社農民參與監測,方能最大限度地降低監測成本。同時,采用第三方評估方法請專業人員對這些環境信息的準確性進行驗證,并給出是否需要修正和具體的修正意見。

  四 構建政府主導的多元化生態補償制度

  為了促進生態系統服務價值的擴大再生產,我國實施了生態補償制度。有人認為生態建設應采取生態服務付費制度,而不應采取生態補償制度。其實,中國實施的生態補償制度并不弱于生態服務付費制度。理由有三個:第一,兩種制度沒有實質差異。雖然生態服務付費制度強調市場作用,生態補償制度強調政府作用,但它們的付費者都以政府為主。第二,生態補償制度具有更好的包容性。一是補償主體包括政府、企業、環保組織、國際機構等,政府補償又包括上下級政府的縱向生態補償和同級政府的橫向生態補償。同級政府的橫向生態補償實際上是生態受益地區向生態?;さ厙骯郝頡鄙低撤?,具有市場交易性質。第三,生態補償制度使生態建設較快進入實施階段。生態受益者和生態建設者形成雙方認同的生態補償方案需要很長的時間,政府實施生態補償制度可加快生態建設進程。

  從世界范圍看,中國并不是開展這方面工作最早的國家,卻是實施進展最快、實施范圍最大、投入資金最多的國家,也是國民認同度最高的國家。形成這種局面的影響因素很多,生態補償制度創新是最重要的因素。我們保持這個勢頭,就一定能創造出美麗中國的奇跡。

  1.廓清生態補償要點

  第一,生態服務補償不宜扭曲為生產損失賠償。生態補償是對無法市場化的生態建設活動付費,而不是對生態建設造成的生產損失付費,否則就成為生產賠償了。不應把“生態”“服務”“補償”這三個關鍵詞扭曲為“生產”“損失”“賠償”這三個關鍵詞。第二,生態補償應與生態服務價值掛鉤。以激勵建設者最大限度地優化生態保障體系,最大限度地降低生態保障體系建設成本,追求生態保障體系建設成本和生態服務增加值邊際平衡。

  2.規范生態補償標準

  一是實際成本方法,二是機會成本方法,三是生態系統服務增加值方法。按照循序漸進的原則,應該始于實際成本,在生態服務價值難以準確計量的情景下,應以生態建設的機會成本為補償依據,從而使補償政策具有可操作性。最后過渡到生態系統服務增加值。

  3.明確生態補償主體

  一是企業。例如,法國維特礦泉水公司為保證其水源地的水質和水量,向水源地的農民提供補償,同時要求他們改變農業耕作方式和技術。現實中這種做法很少,但最值得倡導。二是政府。對于不太確定的生態服務,應由中央政府承擔生態補償責任;對于非常確定的生態服務,應由受益地區政府承擔補償責任,使生態建設地區創造的外部效益內部化。三是環保組織(或國際機構)。這種補償方式的總體貢獻率不大,但示范作用顯著。

  4.發揮生態補償的作用

  第一,生態補償使生態建設者有了開展生態建設的經濟激勵;第二,生態補償促進了正外部性內部化,促進了社會公平;第三,地區間的生態補償會促進地區間的合作和協調發展。

  5.拓展補償資金來源

  財政部、環保部于2011年在新安江實施全國首個跨省流域生態補償試點項目。該項目每年安排補償資金5億元,其中中央財政3億元,浙江與安徽各1億元。這些資金全部給安徽省,用于新安江流域安徽境內產業結構優化、環境綜合治理、水源涵養、環境?;?、水污染治理和生態?;?。生態補償方案如下:以2008年到2010年跨境斷面的高錳酸鹽指數、氨氮、總磷等4項指標的3年平均值為平均水質基線,國家環保局和兩省分別在新安江安徽、浙江交界斷面設置自動水質監測站,每天監測6次,檢測高錳酸鹽指數、總磷、氨氮等4個指標;若常年平均水質優于基線值,浙江補償安徽1億元;反之安徽補償浙江1億元。

  南昌市高新區五星墾殖場自2012年開始出現白鶴,至2016年秋達到1000多只。白鶴取食蓮藕影響了藕農收入,2017年藕農決定改種水稻。南昌市野生動植物?;ば岬玫較⒑?,為了保留越冬白鶴的覓食環境,在互聯網上發起倡議,眾多愛鳥人士積極響應,籌集資金近200萬元,以眾籌方式租下近500畝藕田,投放藕種7.5萬公斤,建起國內首個集教育、科研、觀光、攝影為一體的民間白鶴?;ば∏?,完成了眾籌生態補償資金的創新。

  6.創新生態補償方式

  捕魚是湖區居民的主要收入來源。為避免魚蝦被候鳥吃掉,漁民會驅趕候鳥。為了解決人鳥矛盾,鄱陽湖南磯濕地自然?;で瞥觥暗隳窠薄被疃?。由第三方即專業觀鳥團體核實清點湖泊里各類候鳥的數量,各類候鳥有不同的獎勵標準。該措施實施后,候鳥棲息環境得到改善,分布更加均勻。該創新使生態補償實現了由按湖泊面積補償到按候鳥數量補償的轉型。

  五 幾個值得關注的問題

  值得關注的是,有些地方政府已經設計了評價鄉村生態宜居狀況的指標體系。但比較一下就可以發現,這個指標體系同過去的環境狀況指標體系有很大的相似性。其實,生態宜居是一個個性化較強的問題,它的選擇會因個人偏好不同而有很大差異。例如,喜歡草地、喜歡森林和喜歡濕地的人,生態宜居的標準會有很大不同;怕熱的人和怕冷的人,生態宜居的標準也會有很大不同。對于這樣的新問題,最好先做一些有針對性的探索,而不必先設計出一套用于考核的指標體系。

  有些地方把生態宜居概括為“原生態、慢生活”。這種說法朗朗上口,但不太切合實際。現實中,生態系統處于原始狀態的地區通常沒有人,有人的地方通常不是生態系統處于原始狀態的地區。現實中的主要問題是生產增長、生活改善和生態演化不協調,生態成了缺口最大的短板。這也是國際上一些生態經濟學家倡導零增長的主要原因。我國倡導生態文明建設的實質是把生態系統服務價值擴大再生產作為社會再生產的一項內容,通過生態建設逐漸消除生態短板對生產、生活的制約,逐步實現生產、生活和生態邊際投入產出零差異的目標。這種從生態系統服務價值擴大再生產入手,實現生產增長、生活改善和生態演化零差異的理論與零增長理論相比具有更多的實施手段,因而更具有可操作性。

  鄉村生態宜居建設的主要工作是改善農村社區的生態宜居水平,但也有少量生態移民工作。現實中,生態環境惡化造成的生態移民、資源壓力加大引發的資源移民和追求更多收入的經濟移民,實際上都是向更宜居的地方遷移。他們要解決的問題不同,卻都是志愿移民。自然界的各種生物都有最適宜的生態位,人也如此。他們都會選擇并遷移到最合乎自己條件的宜居環境中。這個宜居環境包括生態、生產和生活三個方面,有些人賦予生態較大權重,有些人賦予生活較大權重,有些人賦予工作環境較大權重,因而選擇結果會有一定程度的差異。倘若按照自己的偏好替不同的人做同樣的選擇,一定會出現偏差。所以政府必須尊重個人意愿,并為他們做選擇提供充分的信息,不要輕易采取強制移民措施。

  有些人強調生產對生態環境的沖擊,不太重視生活對生態環境的沖擊。對生態的沖擊主要是能耗、物耗造成的。企業生產中的能耗、物耗會因產品競爭性和環境管理水平提高而變得越來越在意,居民生活中的能耗、物耗會因收入水平提高而變得越來越不在意。所以,減少居民生活中的能耗、物耗會隨著社會經濟發展水平提高而變得越來越重要。另外,生態宜居水平要由城鄉居民共同努力來提升,而不能完全坐等政府來提供。例如,將出行與健身(走路和騎自行車)聯系起來,就可以產生減少能耗的效果。

  略去參考文獻,如有需要請參閱原文

作者簡介

姓名:李周 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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