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清末都察院在京控中發揮重要功用
2019年12月02日 15:34 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:楊芹 字號

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  京控,即官民有冤抑者赴京向都察院、通政使司或步軍統領衙門呈控,是清代官民申冤的重要途徑。光緒二十七年(1901)清末新政啟動后,通政使司于次年廢止,都察院遂成京控案件的主要受理機構。直至宣統二年(1910)大理院開始接收京控呈詞,情況才發生變化。本文通過考察清末十年都察院接收官民呈控的多起案件,發現都察院在民與官的申冤中發揮了不同作用。在完成“辨明冤枉”的基本任務外,都察院還起到傳達民情、監督吏治、制衡督撫等作用。

  在民眾京控案件中監督吏治

  清末都察院收到的民眾京控案件,呈控主體既有個人,也有群體;控訴事由多種多樣,既有對審斷不公、拖延不結、擅用刑訊的控訴,也有對土豪凌壓、土司暴虐、官員濫刑的告發,還有對地方改制損害民間利益的不滿。通常,都察院收到民眾呈詞后,先交由京畿道御史鞫實查核,再呈請堂官定議。最終或受理上奏,或徑行駁斥,或交相關衙門處理。

  受理上奏的案件一般分作以下情況:對于原屬衙門不予受理,但事關命、盜等情節重大的案件,奏請交由督撫復核;對于已經審斷但顯系不公或批斷失當的案件,奏請交由督撫再審或提案核實;對于戶婚田土細事,則將原呈發回,交由地方官審理。徑行駁斥的多是未經逐級上控而直接京控的案件。因為按規定,京內有冤枉者,應于五城御史、順天府及宛平、大興二縣控告,若府縣不予受理,或審斷不公,再赴都察院、通政使司衙門申告;京外有冤枉者,應先向司、道、府、州、縣衙門控訴,若司、道、府、州、縣官不予審理,再向總督、巡撫衙門控訴,若督撫不予受理或審斷冤枉,再赴都察院擊鼓鳴冤。此外,對于借詞妄控纏訟者,都察院核實后,一般依情節輕重,或予勸阻,或交各地方刊刻榜示嚴加禁誡,甚至交刑部治以誣告之罪。

  由此,都察院既是權利救濟機關,又是行使部分行政裁判權的機關。經由京控案件的接收、查核、上奏、駁斥、督催與昭雪的處理過程,都察院既可以矯正錯誤的審斷,又能控制妄控和纏訟者,維護清朝中央政府所設定的層級審理體制,穩定社會秩序。此外,都察院通過上奏這些京控案件,有助于清朝中央政府了解地方吏治民情。

  在官吏京控中制衡督撫

  除民眾京控案件外,清末都察院還收到很多官員因被革職而呈請開復的京控案件。這些案件的呈控主體或為革職官員本人,或為其親屬,或為其同鄉京官,或為其本籍的現任官。其控訴理由也頗為多樣,有的是原參有誤,故需要平反;有的是情勢變更,被參奏理由消失而應予開復;還有的因為朝廷加恩開復某些官員,故類似情況者援例呈請開復。都察院接收呈詞后,一般先予查核,對確有冤抑者奏請復查;對無冤抑者予以駁斥,甚至交吏部議處。

  清末革職官員比比皆是,這固然因為吏治腐敗,但彼時內憂外患、政局劇變,所以還有不少官員其實是因為時局因素而被黜革的,比如參與維新運動、在庚子事變后被追究責任等。這些官員中不乏能員干吏,故時過境遷,不少人獲得開復,其相關呈詞通常由都察院代奏。

  當然,絕大多數革職官員是由督撫參劾的地方官。督撫具有都察院堂官的兼銜,故舉劾屬員本是其職權范圍之事。但清末督撫舉劾異常頻繁,涉及官員數量頗多,有的督撫如岑春煊,動輒參劾數十人,甚至上百人。其中大多數官員屬咎有應得,但也難免有被冤枉者。從當時的參革理由看,以“不職”為由者頗多,其中難免有個人好惡甚至歪曲事實的情況,不免產生冤屈而使被革職者不服。在此情況下,都察院確保京控渠道暢通,不僅能使被革者鳴冤呈控,還可遏制督撫擅權,防止其任意黜陟下屬。

  太平天國運動之后,晚清督撫權勢坐大已是不爭事實,如何控制督撫權力也是清政府新政改制時考慮的重要方面。從被參革的人員身份看,州縣官顯然是最多的。一方面,州縣官基數較大,所辦事務繁雜,被奏參人數較多似乎契合情理。但從另一方面看,州縣官是親民之官,與民眾最為接近,系一方安危,督撫若能有效掌控親民官,便更能獲得一方之勢。因此,督撫正是通過任用、提拔其賞識之人,參劾、罷黜不利其權力行使之人,將一方人事大權握在其手。對此情形,都察院、吏部一目了然。所以,宣統元年,當御史崇興等奏請此后都察院停止收受被革官員呈詞,只準被革官員自行赴原省督撫衙門具呈時,吏部議復認為,“督撫甄別屬員,歲逾千百”,難免智者一失,若“革員無京控之階,而督撫有偏重之勢,揆之情勢,良未可行”。而都察院接收革員呈訴,應準與否,“權仍操之于上”,也不用過于擔心被革官員漫無限制地呈控。因此,革員通過向都察院呈控,最終由朝廷審核后決定是否開復的制度設置,目的是將人事權部分收歸中央,進而能從對用人的管控上牽制和削弱督撫在地方的勢力。

  清代體制,內以各部院為主,外以督撫為重,設官分職,既內外相維,又層層節制。督撫奏劾地方官,由吏部議奏懲處,而都察院又受理官吏申冤,對督撫、吏部權力進行監督。不過,由都察院呈請開復的革職官員畢竟是少數,通過開復革員收歸人事權的力度也屬有限,或許其有形無形的威懾力量更值得注意。受理被革官員的申冤、查核案件的實情以及偶爾參劾督撫的舉劾失誤,就是在發揮這種威懾力量??梢運?,都察院為革員申冤,舉劾違法官吏,一方面警示督撫不得擅權,一方面也間接將部分人事權收歸中央,起到限制督撫權力的作用。

  官制改革后仍受理京控案件

  清末官制改革后,伴隨大理院和各級審檢廳的相繼設立,案件的審斷逐漸脫離行政機構而專歸審檢廳。案件起訴與受理的流程也逐漸獨立,強調案件的既判力,區分已結未結之案的不同處理。對于京控案件的受理,在宣統年間也經歷了幾次變革。起初,各省按察使司或高等審判廳已經辦結,但當事人不服而京控的案件,由大理院收受;外省未經斷結而當事人來京控訴的案件,則仍由都察院受理,依情形準奏準駁。其后,為了“各專責成,以免歧誤”,規定所有京控案件統歸大理院辦理,其他衙門一概不準受理。然而,此時新政繁興,矛盾沖突較前更多,京控案件也隨之增加。譬如,自宣統二年二月初起,僅僅半載,大理院收受京控案件就達九十二起。此外,“未據各省咨報完結者,尚有七十二起之多”。在此背景下,都察院實際仍在接收京控呈詞,尤其是革職官員的京控案件。所以,此時都察院一方面仍在繼續發揮節制督撫的功用,另一方面也在京控案件處理上替大理院分憂。

  之所以如此,不僅因為改制之初難以徹底,故對公的文書往來雖然已經劃歸大理院,但對私的呈詞接收還沒有完全集中到大理院,而且因為官民長期以來形成的制度依賴,赴都察院申訴的習慣并不那么容易改變。此外,改制的結果或許并未及時傳達到每個地區,所以盡管有了新的機構,但民眾卻不知悉,因而都察院接收京控呈詞的傳統仍在延續。不過,1911年責任內閣成立后,情況發生了變化。此后,不僅內閣代奏成為常態,甚至連革員被參冤抑呈請昭雪的奏折也由內閣代遞。從此,都察院接收吏民申冤的歷史不復存在。迨1912年,都察院終被臨時大總統袁世凱明令裁撤。

  綜上所述,我們可以看到清末十年都察院在接收和處理官民京控案件中發揮了重要功用。它作為監督機構,上負朝廷之重托,下受官民之信任,接收申冤呈詞,是處理京控案件的主要機構。在為官民申冤的同時,都察院也起到傳達吏治民情、監督地方行政、加強中央集權的作用。此后,都察院的職能逐漸由新式的司法機關和監察機構承擔。

 

  (作者單位:吉林大學司法文明協同創新中心)

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姓名:楊芹 工作單位:

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