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精準扶貧過程中技術吸納治理邏輯
2019年12月04日 09:08 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:呂俊延 字號

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  黨的十八大以來,黨中央把脫貧攻堅擺到治國理政的重要位置,采取超常規的舉措,全面打響脫貧攻堅戰。黨的十九大又提出要堅持中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制,強化黨政一把手負總責的責任制,把精準扶貧提升到新的高度。這充分體現了國家對扶貧的重視和打好這場戰役的決心,也反映了精準扶貧任務的艱巨和急迫。

  為了實現脫貧的治理目標,不同治理主體(黨政軍群校企)開展了曠日持久的扶貧攻堅戰,各種治理舉措也層出不窮。政府作為精準扶貧的重要治理主體,通過制度建立、組織嵌入、資源下沉、技術應用等舉措,在實踐中形成了各種扶貧模式。然而,各種技術的運用和治理舉措的實施遭遇到現實的挑戰:本應解決問題的舉措在實踐中卻產生了目標替代、形式主義、“重輸血、輕造血”“表?!鋇確竊て誚峁?。

  精準扶貧如何有效錨定

  中國國家治理的一個突出挑戰是一統體制與有效治理之間的矛盾,有效的治理往往需要犧牲一統體制中的正式制度。自上而下行政鏈條的綿長使得國家政策在基層的落實情況難以得到有效反饋。中國一統體制與國家規模間的張力,使得國家治理面臨信息不對稱、監督失靈等一系列治理成本。

  信息技術的發展緩解了政府部門上下級間溝通不暢、監管不力的難題。信息時代下各種理念、技術、方法推陳出新,地方政府也隨之加快“智慧治理”的進程,以提升治理能力。如今,信息技術的迭代發展推動政府治理技術的變革。大數據時代下,數據作為政府治理的基礎性信息,成為推動政府治理革新的重要資源。

  具體到精準扶貧的場域,基層政府在扶貧的過程中需要不斷提高大數據驅動的政府治理能力,借以提高扶貧的精細化水平。這是因為,精準扶貧面臨治理信息軟化的問題。例如,如何界定貧困戶?上級部門如何界定基層部門完成了脫貧攻堅的任務?高度異質的脫貧治理信息依賴于繁雜的處理程序。因此,政府需要提高數據的處理和整合能力,借助技術手段推動精準扶貧任務的落實。大數據技術可以將多元異構的扶貧數據快速轉換成可資利用的有效信息,從而實現扶貧的有效錨定與脫貧實績的有效呈現。

  技術夾層:精準扶貧過程中的目標替代現象

  大數據背景下崛起的技術治理,成為革除精準扶貧中積弊沉疴的重要治理工具。中央政府試圖通過引入“數目字管理”的技術手段,完善精準扶貧過程中的各種量化考核指標,以提高扶貧治理的有效性。技術治理強調以數據為核心,并以“數字競賽”的治理方式提高扶貧的精準性和高效性。技術治理的初衷是為精準扶貧嵌入技術的元素,并利用大數據等手段創新脫貧的方式,實現精準化、信息化和可評估化。

  但是,技術的進步在解決貧困瞄準難題的同時,也誘發了扶貧治理的困境。這種困境主要表現為扶貧的技術手段對中心工作的替代,造成技術吸納治理的現象。面對上級政府脫貧指標的任務壓力以及基層政府的自我加壓,基層政府在扶貧攻堅的過程中傾向于“數字生產”。數字生產通過侵入基層治理實踐,扭轉了基層部門服務于民的治理取向,進而形成技術吸納治理的扶貧悖論。

  具體而言,這種悖論主要表現在三個方面。

  第一,扶貧方法上,采取策略性的行為應對扶貧任務的下沉。來自上級的扶貧壓力迫使基層干部運用技術治理這一工具進行策略性行動。在技術治理的作用下,錯綜復雜的扶貧工作被高度簡化,龐雜的貧困數據最終被抽象為機械的數字生產。

  第二,扶貧運作上,基層干部為追求連任和應對上級檢查,在貧困戶收入數據上做足文章,使扶貧過程的“痕跡管理”異化為“痕跡主義”。精準扶貧最終異化為追求大數據化的“精準填表”,“填表扶貧”“數據脫貧”以及“材料出政績”等形式主義做法層出不窮。

  第三,扶貧觀念上,以人為本的扶貧關懷被事本主義取代,扶貧問題簡化為技術問題?;惴銎陡剎坎輝俟刈⒅衛淼姆絞絞欠袂〉?,而通過程式化的指標管理等治理技術,來獲取更大的治理績效。這種技治主義式的脫貧治理方式,衍射出了部分基層干部扭曲的“政績觀”,最終影響到脫貧攻堅應有的實效。

  精準扶貧過程中技術吸納治理的三重困境

  第一,重視數據生產而造成數字的懸浮。扶貧數字作為形式抽象之物,已成為實現基層場域的話語鏈接、達成扶貧目標的技術工具。不可否認的是,這些貧困數據作為扶貧的基礎性信息,方便了上級對下級工作的督導,也加強了國家基礎信息能力的建設。然而,在基層治理的扶貧實踐中,有的數字并未能有效應用于扶貧實踐,而是懸浮于鄉村之中。扶貧過程中生產的大量扶貧表格,更多是為了迎合上級的技術發包與扶貧考核。而檢查結束后,大量的扶貧數據被束之高閣,并沒有真正起到輔助決策的作用,因而造成了精準扶貧過程中“數字懸浮”的困境。

  第二,規避責任而形成處處留痕的痕跡管理。避責行為研究的創始者肯特·韋弗指出,官員們的行為往往不是追求功績的最大化,而是極力將責任降到最低。在當前的基層治理場域下,“避責”已經取代“邀功”成為基層干部行為模式的主要特征?;惴銎陡剎康謀碭襠魑形饕宓謀硐中問?,往往不能帶來扶貧實效。但是,這些量化生產的表格卻可服務于上級的檢查督導。為了迎合上級的扶貧檢查,基層項目實施者往往在“留痕”上做足文章,“以形式應付形式”。這種填表與留痕的方式可以有效對沖來自上級的扶貧壓力——扶貧的工作讓位于表格的生產,下級可以避免上級扶貧責任的追究。一旦扶貧的形式大于脫貧的內容,甚至脫離內容,就會使精準扶貧異化為技術至上的形式主義。

  第三,強調國家自主性而忽視社會空間的培育。張靜教授指出,判斷國家政權在基層是否穩固的尺度是看它在擴充自身權力的同時,是否還能構建活躍的公民力量。國家能力的貫徹只有與公民力量的培育結合起來,民眾才會認同國家的權威。精準扶貧技術治理應用過程中出現了技術夾層,迫使基層政府紛紛采取技術治理的手段完成上級發包的脫貧任務,從而引發了扶貧治理失靈的困境。這一困境體現在處于扶貧主體的貧困者被無視,而“層層發包”的扶貧格局又強化了政府的主導地位。政府在扶貧工作中實現了話語權的壟斷,這不僅抑制了其他主體參與扶貧的意愿,更造成了基層社會自治力被消解的窘境。農民對貧困過程的參與僅僅局限在表格的填寫,精準扶貧成了精英設計下的治理,因而喪失了政府與社會間的互動。

  針對技術吸納治理的現象,要開展專項評估核查。一經發現扶貧工作的形式主義做法,要堅決予以批評并責令其整改,讓形式主義的作風付出代價。同時,也要提高考評的準度與辦事效率,為基層減負降壓,使其將更多的精力用在落實扶貧政策、解決貧困人員的實際困難上。通過考察各地脫貧治理實況,構建一套統一的脫貧評估指標體系,建立合理的獎懲制度。在評估之余,加大脫貧項目的質量驗收隨機抽查力度,以實現精準扶貧治理的高效化。

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作者簡介

姓名:呂俊延 工作單位:華東政法大學政治學與公共管理學院

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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